新冠肺炎疫情爆发以来，各地区、各部门都采取了一系列强有力的措施，为遏制疫情蔓延、打赢疫情防控的阻击战作出了重要贡献。我们也清醒地看到，突如其来的疫情和紧急采取的防控措施给各行业生产经营活动都造成了一定的影响，PPP项目的实施自然也不例外。笔者结合近年来服务PPP项目的法律实操经验，从绩效考核的角度略谈一点新冠肺炎疫情对PPP项目的影响。

《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确，“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”是规范的PPP项目应当符合的要求。财金10号文还明确，绩效考核的重要目的之一就是避免“提前锁定、固化政府支出责任”。因此，实施机构对PPP项目的建设、运营情况进行的绩效考核评分，将直接影响项目公司获得的政府付费或可行性缺口补助，进而影响项目收入。特别的，本次新冠疫情爆发的年初时分多为年度或季度绩效考核的节点，绩效考核工作势必受到影响。总体上看，影响主要是可能导致评分降低，比如建设和运营受到疫情影响无法满足合同设定的相应标准，导致收入减少；还有一种可能是考核延期，湖北等疫情严重地区的绩效考核工作难以正常进行，导致收入获取推迟，都会给项目公司造成损失。具体来说，笔者主要分建设期和运营期来谈一谈新冠肺炎疫情对PPP项目绩效考核的影响。

一、对建设期绩效考核的影响

以笔者正在办理的某城市开发PPP项目为例，在已经设定的建设期绩效考核一级指标中，投资控制、进度控制、安全管理和环境评价四类受到本次新冠肺炎疫情影响较大。

1.投资总额增加

一方面，受疫情和防控措施的影响，比如众多地方采取了交通管制、人员管制的措施，施工队伍的组织、建筑材料的采购和运输都遭到重大困难，最终都会反映到投资总额在该部分的增加上。一方面，在施工过程中，各方面对复工后的生产活动都提出了比平时更高的安全生产要求，如新的防护措施、废物废水处理等，也会增加相应部分的成本。

2.工程进度延误

即便通过后期补救措施适当地追赶工期，但停工停业等行政命令在一定时期内造成工期的延误是必然的，可能会反映到某一阶段的绩效考核中。

3.安全管理风险

该项目对工程建设过程中的安全责任事故、工伤工亡事故的防范都设定了考核指标，直接影响绩效评分。如果经批准复工后发生新的聚集性疫情的，不仅间接影响了进度控制等指标的评分，也会直接影响安全管理部分的评分。

4.环保要求提高

比如，生态环境部已经就新冠肺炎疫情影响下城镇污水等处理工作下发通知（环办水体函〔2020〕52号），明确了相关要求。随着对疫情传播途径的认识更加丰富，对根本上防范新的类似疫情发生提出综合治理措施，工程建设过程中污染物的控制可能面临新的更高的要求。由于实践中绩效考核（除环境保护类专门项目外）很少对环境保护进行非常明确和具体的指标设定，也存在由于环保要求提高给绩效考核新增压力的可能性。

总体上，笔者建议，项目公司认真对照绩效考核的指标体系，逐项加以自核，对确因本次疫情影响导致的成本上升、进度延误、标准提高、内容增加等，要及时、完备、准确地收集证明材料，既为绩效考核提供有力支撑，也为该部分合理增加的支出在后期收入获取时得以弥补做好准备。特别提示的是，如果项目当前还在预中标谈判过程中，各方更应当全面审查采购文件，对前述可能产生的影响进一步明确和补充，社会资本方防止实际负担的成本增加，政府方避免发生争议和纠纷后无所适从，不必要地增加决策时的合规风险。

二、对运营期绩效考核的影响

以笔者正在办理的某轨道交通PPP项目为例，由于属于人流量密集的公共服务行业，而且其以一定密度的客流量作为正常运营取得收入的基础，故受到本次新冠肺炎疫情和防控措施的影响是较大的，给绩效考核带来了挑战。

1.运行方式调整

由于城市轨道交通多为地下空间，环境较为封闭、空气相对不畅，按照当地疫情防控指挥部门的要求，项目公司对运行时间进行了较大调整，缩短运行时段、加大发车间隔，主动采取措施减少客流量，客流带来的收入必然减少。

2.运行标准提高

为了保证轨道交通在运行期间不发生聚集性传播，项目公司采取了一系列防控措施，比如关闭部分站台、强制佩戴口罩、全面监测体温、引导控制流量等等，这些措施都是原有的运营方案中所没有的，但又实实在在地增加了项目公司在疫情防控期间的运营成本。

可见，在运营过程中，无论是收入维度还是成本维度，都给项目公司的绩效考核造成了不利影响。

总体上，笔者认为，按照财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）的意见，疫情明确属于自然不可抗力的一种（有别于政府方更易控制风险的政治不可抗力）。所以，我们对运营期间受到疫情影响产生的争议和纠纷的处理，可以在不可抗力的框架下进行。即，原则上双方共同分担风险，各方不因此承担违约责任。具体到绩效考核而言，实施机构和项目公司可以在下列共识的基础上妥善处理：首先，由于运营标准提高，增加的运营成本应当足额补偿；其次，绩效考核指标应当根据实际情况予以调整，或者为疫情影响期间设定临时指标；再次，定期考核受疫情影响无法正常进行的，应当推迟或者调整。

还需要注意的一种可能性是政府的接管。即便项目公司未违反PPP合同的约定，政府方通常仍然可以在发生紧急情况或者可能导致公共利益和公共安全遭受严重影响的情形下接管项目。部分项目，如医院、道路、污水处理设施和学校、体育场馆等可能会因疫情防控需要被政府方临时接管、统一调度、依法征用，接管期间产生的运营费用可能仍由项目公司承担。在这种情形下，由于项目公司未实际运营项目，受此影响期间的考核指标自然不能对项目公司适用。而且，参照指南的意见，项目公司的义务和工作因政府接入无法履行而的以豁免，政府方还仍应当按照合同约定支付费用，无论项目公司是否提供了服务以及项目是否正常运营。

 

周毅，高级合伙人、江苏省法学会工程法学研究会理事。近年来，周毅律师在PPP项目法律服务领域执业经验突出，作为律师团队核心成员服务的项目遍布全国各地，经办财政部在库示范项目等合计投资金额已超过人民币1000亿元。