随着中国资本市场的发展，党的二十大报告作出健全资本市场功能，提高直接融资比重的重大部署，以及大众创新、万众创业、科技强国等重要战略政策出台，过去十年间，私募基金取得了长足的发展，基金规模持续增长。私募基金行业发展迅速，满足大众多元化投融资需求的同时，也暴露了不少问题，出现了一些借用私募基金为幌子从事非法集资、金融诈骗等违法犯罪的行为，严重侵害了投资者的合法权益。完善立法、将私募投资基金相关业务活动纳入法治化的轨道进行监管成为行业实现规范化发展的迫切需求。

2017年8月30日，国务院法制办公室发布《私募投资基金管理暂行条例（征求意见稿）》，首次公开征求意见稿。2023年6月16日，国务院常务会议审议通过《私募投资基金监督管理条例（草案）》。2023年7月9日，《私募投资基金监督管理条例》（以下简称“《私募条例》”）正式公布并拟于2023年9月1日起施行。《私募条例》作为我国私募基金行业首部行政法规，弥补了私募基金监管的基础性法规的空白，对行业具有里程碑意义。

《私募条例》全文共七章六十二条，内容详实，从适用范围、管理人和托管人职责、基金募集和投资运作、创业投资基金特别规定、监督管理和法律责任这几个方面对私募基金业务活动的监督管理进行了规定，充分体现了国家立法部门对私募基金的明确定位和顶层设计理念。

《私募条例》制定的亮点一

一、在《中华人民共和国证券投资基金法》仅适用于公募基金和私募证券基金的情形下，从行政法规的层面确立私募投资基金的法律地位，从行政法规的层面确立证监会对私募投资基金的监管职权。

《私募条例》第二条规定“在中华人民共和国境内，以非公开方式募集资金，设立投资基金或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业，由私募基金管理人或者普通合伙人管理，为投资者的利益进行投资活动，适用本条例。”

《私募条例》第五条规定“私募基金业务活动的监督管理，应当贯彻党和国家路线方针政策、决策部署。国务院证券监督管理机构依照法律和本条例规定对私募基金业务活动实施监督管理，其派出机构依照授权履行职责。

国家对运用一定比例政府资金发起设立或者参股的私募基金的监督管理另有规定的，从其规定。”

《私募条例》第六条规定“国务院证券监督管理机构根据私募基金管理人业务类型、管理资产规模、持续合规情况、风险控制情况和服务投资者能力等，对私募基金管理人实施差异化监督管理，并对创业投资等股权投资、证券投资等不同类型的私募基金实施分类监督管理。”

解读：《私募条例》第二条规定了私募基金的定义，明确了构成私募基金活动的几大要素：（1）发生于中国境内；（2）通过非公开方式募集资金；（3）由私募基金管理人或普通合伙人管理；（4）以进行投资活动为目的；（5）以投资者的利益为宗旨。

《私募条例》第五条、第六条规定了国务院证券监督管理机构及其派出机构对于私募基金业务活动具有监督管理权力，并进一步规定对私募基金管理人、私募基金实行差异化、分类监督管理。

亮点二

二、加强对投资人权益保护，对管理人及其股东、实际控制人、董监高等设置门槛要求，同时加大监管机构行政执法权限，设置较为严厉的行政处罚措施。

《私募条例》第八条规定“有下列情形之一的，不得担任私募基金管理人，不得成为私募基金管理人的控股股东、实际控制人或者普通合伙人：

（一）本条例第九条规定的情形；

（二）因本条例第十四条第一款第三项所列情形被注销登记，自被注销登记之日起未逾3年的私募基金管理人，或者为该私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人；

（三）从事的业务与私募基金管理存在利益冲突；

（四）有严重不良信用记录尚未修复。”

《私募条例》第四十条规定“国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：

（一）对私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构进行现场检查，并要求其报送有关业务资料；

（二）进入涉嫌违法行为发生场所调查取证；

（三）询问当事人和与被调查事件有关的单位和个人，要求其对与被调查事件有关的事项作出说明；

（四）查阅、复制与被调查事件有关的财产权登记、通讯记录等资料；

（五）查阅、复制当事人和与被调查事件有关的单位和个人的证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料以及其他有关文件和资料；对可能被转移、隐匿或者毁损的文件和资料，可以予以封存；

（六）依法查询当事人和与被调查事件有关的账户信息；

（七）法律、行政法规规定的其他措施。为防范私募基金风险，维护市场秩序，国务院证券监督管理机构可以采取责令改正、监管谈话、出具警示函等措施。”

《私募条例》第六章 法律责任，对私募基金管理人等主体违法违规行为进行了较为完备的规制，设置了较为严厉的行政处罚措施，例如：

《私募条例》第五十一条规定“违反本条例第二十四条第二款规定，将私募基金财产用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务，或者要求地方人民政府承诺回购本金的，责令改正，给予警告或者通报批评，没收违法所得，并处10万元以上100万元以下的罚款。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处3万元以上30万元以下的罚款。”

《私募条例》第五十八条规定“私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构及其从业人员违反本条例或者国务院证券监督管理机构的有关规定，情节严重的，国务院证券监督管理机构可以对有关责任人员采取证券期货市场禁入措施。

拒绝、阻碍国务院证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权，由国务院证券监督管理机构责令改正，处10万元以上100万元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

解读：《私募条例》通过一方面强化源头管控，强化了对私募基金管理人及其股东、高级管理人员及从业人员的要求、全面规范资金募集和备案要求、规范投资业务活动、明确市场化退出机制；另一方面加大违法违规行为惩处力度、增加私募基金行业违法违规成本等一揽子制度设计进一步促使私募基金行业规范发展，保护投资人合法权益。

亮点三

三、以整个独立第四章节明确了创投基金定义，提升创投基金定位，以行政法规层面落实创投基金的差异化监管政策。

《私募条例》第三十五条规定“本条例所称创业投资基金，是指符合下列条件的私募基金：

（一）投资范围限于未上市企业，但所投资企业上市后基金所持股份的未转让部分及其配售部分除外；

（二）基金名称包含“创业投资基金”字样，或者在公司、合伙企业经营范围中包含“从事创业投资活动”字样；

（三）基金合同体现创业投资策略；

（四）不使用杠杆融资，但国家另有规定的除外；

（五）基金最低存续期限符合国家有关规定；

（六）国家规定的其他条件。”

《私募条例》第三十六条第一款规定“国家对创业投资基金给予政策支持，鼓励和引导其投资成长性、创新性创业企业，鼓励长期资金投资于创业投资基金。”

《私募条例》第三十七条规定“国务院证券监督管理机构对创业投资基金实施区别于其他私募基金的差异化监督管理：

（一）优化创业投资基金营商环境，简化登记备案手续；

（二）对合法募资、合规投资、诚信经营的创业投资基金在资金募集、投资运作、风险监测、现场检查等方面实施差异化监督管理，减少检查频次；

（三）对主要从事长期投资、价值投资、重大科技成果转化的创业投资基金在投资退出等方面提供便利。”

解读：《私募条例》第三十五条明确了创业投资基金的定义及认定条件，为实践中甄别创业投资基金提供了可执行的识别标准；《私募条例》第三十六条通过国家对创业投资基金给予政策支持，表达了国家对支持创业投资基金发展积极态度，提升了创业投资基金在我国资本市场发展中的定位；《私募条例》第三十七条细化了差异化监督管理的内容，对监管机构具体执行政策提供了指引。

亮点四

四、以实践经验为基础，对私募基金运作作出了明确的规范要求

《私募条例》第三章对私募基金的募集与备案、投资范围、关联交易、基金审计等基金投资运作相关内容做出了较为原则性的规定。但同时对于实践中部分未明确的问题，《私募条例》作出了明确规范要求。

《私募条例》第十八条第一款规定“私募基金应当向合格投资者募集或者转让，单只私募基金的投资者累计不得超过法律规定的人数。私募基金管理人不得采取为单一融资项目设立多只私募基金等方式，突破法律规定的人数限制；不得采取将私募基金份额或者收益权进行拆分转让等方式，降低合格投资者标准。”

《私募条例》二十一条规定“私募基金管理人运用私募基金财产进行投资的，在以私募基金管理人名义开立账户、列入所投资企业股东名册或者持有其他私募基金财产时，应当注明私募基金名称。”

《私募条例》第二十四条第二款规定：“私募基金财产不得用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业务。私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务。”

解读：《私募条例》第十八条新增了对投资于单一标的的专项基金的限制性规定，即明确禁止通过为单一标的设立多只私募基金等方式变相突破合格投资者人数的限制。《私募条例》第二十一条设置了明确契约型私募基金“显名”的规定，对于解决契约型基金主体不清晰问题，实现契约型基金财产的独立性具有积极的意义。《私募条例》第二十四条特别强调了“不得要求回购本金”即明确禁止“明股实债”，不得增加政府隐性债务。

亮点五

五、在加强私募基金监管同时，结合私募基金特点，保持一定的灵活性。

《私募条例》第二十五条规定“私募基金的投资层级应当遵守国务院金融管理部门的规定。但符合国务院证券监督管理机构规定条件，将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金不计入投资层级。

创业投资基金、本条例第五条第二款规定私募基金的投资层级，由国务院有关部门规定。”

解读：2018年4月27日，由“一行两会”及国家外汇管理局联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（俗称《资管新规》）就禁止了多层嵌套行为：“资产管理产品可以再投资一层资产管理产品，但所投资的资产管理产品不得再投资公募证券投资基金以外的资产管理产品。”但一直未将私募基金的嵌套情形明确纳入监管范畴。此次《私募条例》出台，限制了私募基金嵌套情形，加强了监管。

但是，鉴于私募基金在我国实践中的特殊性等特点，又灵活地给予母基金、创业投资基金、政府性基金等具有合理展业需求的私募基金投资层级计算豁免政策。

《私募条例》第三十四条规定“因私募基金管理人无法正常履行职责或者出现重大风险等情形，导致私募基金无法正常运作、终止的，由基金合同约定或者有关规定确定的其他专业机构，行使更换私募基金管理人、修改或者提前终止基金合同、组织私募基金清算等职权。”

解读：当私募基金管理人与私募基金遇到特殊状况无法正常运作时，为了使得私募基金能够有效继续运作、清算，《私募条例》赋予了其他专业机构（如：律师事务所、会计师事务所）直接接管基金的权利的可能性。当然具体还得依据基金合同约定或者有关规定，相关专业机构才能行使具体的清算等职权。

结语

《私募条例》的出台为我国私募基金行业高质量发展指明了方向，有助于构建良好的私募基金行业生态，有助于为资本市场源源不断注入新的活力。但作为行政法规的《私募条例》，更多的是高屋建瓴的规定，如要落实《私募条例》的宗旨和要求，则需具体进一步完善、细化部门规章、规范性文件及自律规则等规定。同时，需要私募基金业界同仁认真学习、共同努力、严格执行。